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上海自贸区:五大制度创新成效显著

日期:2016-08-30


解放日报            报导时间:2016年8月30日

        今年9月29日,上海自贸试验区将迎来成立三周年的日子。三年来,“自贸试验田”里培育出了哪些改革之花?业界如何评价上海自贸区的各项创新?未来,上海自贸区进一步深化改革的方向又在哪里?近期,解放日报·上海观察邀请沪上知名经济学家,畅谈他们眼中的自贸三年改革,畅想自贸区未来的发展之路。第一期嘉宾是上海市政府发展研究中心主任肖林。

预期目标基本实现
 
        在肖林看来,上海自贸区三年改革,紧紧围绕“制度创新”这个核心,开展了一系列先行先试,国务院《总体方案》和《深化方案》提出的绝大多数任务已经落实,而且取得了显著的成效。上海自贸区在着力推进供给侧结构性改革,率先改革探索与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系和开放型经济新体制,率先改革探索发挥市场配置资源决定性作用的制度体系和地方政府治理体制,目前一批制度创新的系统集成成果已逐步在全国复制推广,发挥了先行先试、示范引领、服务全国的作用,实现了预期目标。

        肖林认为,经过三年时间的改革探索,上海自贸区主要取得了五大方面的成效:

        第一是基本形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度。借鉴国际规则,上海自贸区对外资实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式,2013年版、2014年版,2015年版外商投资负面清单相继出台,统一的市场准入负面清单试点也正在抓紧展开。

        第二是基本形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度。其中,国际贸易单一窗口已经率先建立,货物状态分类监管试点率先实施,国际航运发展制度也在不断完善。目前,贸易、运输、加工、仓储等跨部门的服务平台和相关信息服务都已经覆盖了全市,企业通过单一窗口可以一次性递交相关信息。

        第三是基本形成了着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度。比如以自由贸易帐户为核心的金融开放创新深入推进,面向国际的金融交易平台相继建立,包括“沪港通”顺利启动,上海黄金交易所“国际板”成功设立。尤其值得关注的是,上海自贸区在推出每一项金融开放创新举措的同时都建立了相应的金融监管制度,构建起跨部门的跨境资金监测与应急协调机制,形成信息共享的金融综合监管模式。

        第四是基本形成了与开放型市场经济相适应的政府管理制度。浦东在全国率先启动“证照分离”改革试点,企业准入门槛进一步降低。随着市场的放开,与之相适应的事中事后监管制度也初步建立。

        第五是基本形成了自贸试验区改革创新的法治保障制度。在上海自贸区,立法引领改革的局面基本形成,同时司法保障和争议解决机制基本建立,自贸区法庭、知识产权法庭等相继成立,自贸区仲裁院投入运行,多元化的争议解决机制已经在自贸试验区初步形成。



深化改革还需加大压力测试
 
        当然,上海自贸区与国际最高标准的自由贸易区相比,仍有差距。这些不足之处,正是未来上海自贸区改革的方向。

        肖林认为,上海自贸区需要深化解决的问题,首先是开放试验和制度创新与高标准投资贸易规则之间的差距。比如,外商投资负面清单开放度仍需提高。“目前,负面清单的特别管理措施以股权限制为主,而国际通行的负面清单同时还采用高官和董事会成员国籍等其它限制措施。相比之下,我们不少行业的特别管理措施过于笼统,操作性不强。”

        同时,高标准经贸规则的压力测试在上海自贸区还不够充分。从TPP等协定来看,其范围不仅涵盖了传统议题,还经涉及到竞争中立、知识产权、环境、劳工等边界内措施。目前,上海自贸区对最新议题,特别是边界内措施缺乏深入跟踪和研判,难以在这些领域为我国参与国际经贸谈判提供有力依据。

        其次,部分领域改革的深度和广度还要提高。比如,目前我们的自由贸易帐户主要在经常项目下使用,对资本和金融项目交易的限制还是十分严格。另外外汇管理制度创新还需要加大,服务业开放措施前后也有不一致的地方。“另一个需要研究的问题是,如何推进符合国际惯例的税制改革。比如说境外股权投资、离岸业务的税收制度,国际上都有成熟惯例,对开展这些全球业务的公司都是有税制的特别安排,但我们一直没有解决。”肖林说,这里有一个误区,其实税制改革和税收政策的优惠是两码事,不能混为一谈,不能一讲到税率制度就想到优惠政策。“事实上,我们的离岸贸易税制和国际差距很大,现行税制不能适应跨境投资发展的要求,金融业发展的税制也需要进一步完善,尽可能符合国际惯例的做法。”

        基于这样的比较,肖林认为,下一步上海自贸区还是要按照中央提出的“对照国际最高标准、最好水平自由贸易区”的要求,坚持目标导向和问题导向,进一步解放思想,聚焦若干个核心制度和基础性的制度,以更大的勇气和智慧推进制度创新,进一步发挥全国改革开放试验田的作用。

        具体而言,他认为上海自贸区要更加注重制度创新的系统集成,特别是在构建开放型经济新体制,全面深化市场化改革,强化法治保障体系这三大层面进行系统推进。二是要更加注重改革开放的先行先试,进一步对标高标准投资贸易规则,加大改革和压力测试的力度,加强自贸区与中美、中欧自贸谈判的联动。三要更加注重与国家战略的紧密联系,特别是加强自贸区与“四个中心”、科创中心以及“一带一路”和长江经济带的联动发展。